Настоящая статья посвящена практическому опыту борьбы за трудовые права профсоюза «Учитель» за последний год. Она носит прежде всего не доктринальный, а информационно-обзорный характер. Ее целью является попытка показать, как сложно и неоднозначно сочетаются друг с другом образовательное и трудовое право, в частности, при регулировании деятельности образовательных учреждений. Статья содержит три смысловые части: почему образовательная организация является особенным работодателем, с какими основными нарушениями приходится бороться работникам образовательных учреждений, какими способами пострадавшие работники могут защищать свои права.

Школа как особый работодатель

В отличии от многих других работодателей, образовательное учреждение представляет собой особый случай. Основной источник финансирования образовательных организаций в нашей стране – это государственный или муниципальный бюджет. Следовательно, в понимании суда школа – это всегда государство, его составляющая. Она является бюджетным учреждением, которое, с одной стороны, обязано подчиняться запутанным нормам административного и публичного по своей природе образовательного права, с другой стороны, обладая некоторой автономией, должно часть вопросов решать на локальном уровне с учетом норм трудового законодательства.

Деятельность школ регулируется как на федеральном, так и на региональном уровне. Причем, в отличии от высших учебных заведений, основная масса важнейших документов относится именно к последней категории. Так, на региональном уровне определяется размер подушевого финансирования и перечень целей, на которые оно выделяется. Субъект РФ также определяет размер прямых субсидий образовательным учреждениям на различные цели и задачи (чаще всего отдельно финансируются такие вопросы как капитальный ремонт, образовательные учреждения с особым статусом, как например, малокомплектные школы). Таким образом, Министерство образования и науки РФ становится заложником подобной «федерализации». В случае обнаружения пробелов и проблем в регулировании деятельности вузов, оно может издать прямой нормативный акт, с помощью которого закроет конкретную проблему. Однако, во многих вопросах, связанных с образовательными учреждениями среднего звена, Министерству приходится ограничиваться рекомендациями, которые выполняются региональными властями через раз.

Обратим внимание на такой актуальный в последнее время вопрос, как оплата труда педагогических работников, которые организуют и проводят государственную итоговую аттестацию. ФЗ «Об образовании» в ст. 47 п. 9 гарантирует всем педагогам компенсацию за их дополнительный по отношению к основным обязанностям труд во время ЕГЭ:

«9. Педагогическим работникам образовательных организаций, участвующим по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения единого государственного экзамена, предоставляются гарантии и компенсации, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права. Педагогическим работникам, участвующим в проведении единого государственного экзамена, выплачивается компенсация за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена. Размер и порядок выплаты указанной компенсации устанавливаются субъектом Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых на проведение единого государственного экзамена».

Вместе с тем, в большинстве регионов Российской Федерации региональные положения не соответствовало требованиям законодательства. Весьма распространена практика одного лишь сохранения заработной платы по основному месту работы, либо же выплата компенсации части работников. Почти в десяти регионах положение отсутствовало вовсе. Профсоюз «Учитель» через депутата ГД РФ Олега Смолина обратился в Министерство образования и науки РФ. В своем ответе Рособрнадзор подтвердил законность претензий к существующему регулированию и направил региональным органам власти Письмо Рособрнадзора от 26.05.2016 N 02-226, где четко обосновал свою позицию по данному вопросу. По прошествии трех месяцев у одного из активистов профсоюза начался судебный спор с образовательной организацией по вопросу невыплаты компенсации. В Самарской области, где происходило дело, отсутствовало соответствующее положение, а образовательная организация предпочла несколько увеличить стимулирующие выплаты в течение последующего полугодия тем работникам, которые были заняты в организации ГИА. Несмотря не неоднократно представленные юридические аргументы, подтвержденные письмом Рособрнадзора, суд остался на стороне работодателя и отказал в исковых требованиях, так как подобные письма носят лишь рекомендательный характер.

В ситуациях, подобных описанной выше, возникает очевидная двойственность регулирования, когда на федеральном уровне имеется общая и размытая норма, которая при надлежащем уровне судебного толкования должна была привести к ожидаемым результатам. Но на деле субъекты воспринимают ее каждый по-своему, не обращая внимание на федеральные органы власти.

Что хуже, региональная нормативная база зачастую и вовсе оказывается вне открытого доступа как для администрации образовательного учреждения, так и для его работников. В профсоюз «Учитель» не раз обращались педагоги, которых администрация направляла в органы власти субъекта за подтверждением существования того или иного необходимого им нормативного акта, а власти субъекта просто отписывались о том, что искомый документ находится в открытом доступе, хотя найти его там было невозможно ни на официальных сайтах, ни в справочно-правовых системах.

Несмотря на обилие и неясность нормативно-правовой базы, все же имеется возможность выделить перечень вопросов, которые школа вправе урегулировать самостоятельно на локальном уровне. В частности, распределение средств из фонда оплаты труда, вопросы стимулирования и премирования, взаимодействие сотрудников с учениками, родителями и их персональными данными. Однако, и здесь возникают проблемы и вопросы.

Зачастую, администрация образовательных учреждений ясно не понимает ни пределы своей компетенции, ни порядок локального урегулирования. Учителя как из Москвы, так и из регионов не раз обращались в профсоюз с просьбой подсказать им способ не допустить ухудшения своих условий труда, например, из-за изменений в положении об оплате труда. В процессе выяснения ситуации оказывалось, что муниципальный представительный орган или орган власти субъекта вносил изменения в так называемое примерное положение об оплате труда, которое является минимальным стандартом на соответствующей территории, а директор «под копирку» поправлял свое локальное положение. Вместе с тем, в соответствии с ФЗ «Об образовании» и иными нормативными актами, он имел полное право обеспечить своим работникам лучшие условия, чем предусмотрены в примерных положениях, и, соответственно, сохранить все те гарантии, которые были исключены органами власти. Существуют, правда, и обратные ситуации, когда директор, понимая свои возможности, не следовал за органами власти в ухудшении положения своих работников, после чего проверочные органы «находили нарушение» и взыскивали штрафы. Конечно, такие неправомерные действия можно оспорить, но на это уходят и силы, и время, и деньги.

Если говорить о порядке локального регулирования труда, то и здесь сказывается полное отсутствие понимания данного процесса со стороны большинства администраций образовательных учреждений. Во-первых, во многих школах просто отсутствуют коллективные договоры, которые являются основой трудовых взаимоотношений между конкретным работодателем и его коллективом. Тогда же, когда коллективные договоры есть, они часто не несут в себе никакой пользы из-за того, что дублируют положения трудового законодательства, либо же просто противоречат ему, основываясь на устаревших нормах. Многие директора совершенно игнорируют существующие у них в организациях профсоюзные ячейки, не согласовывая с ними изменения в локальных актах, либо вообще скрывая информацию и документы.

Также, нельзя не сказать об особых взаимоотношениях между работодателем, администрацией, и работником, педагогом, которые сложились в силу ряда исторических причин. Очень часто в коллективе отсутствует понимание, кто есть работодатель, а кто – работник, ведь многие директора и их заместители являются бывшими товарищами своих подчиненных. Поэтому работники не могут отделить свои интересы от интересов своих бывших коллег. Часть педагогов до сих пор считает, что все правовое регулирование их деятельности является следствием работы непосредственно чиновников Министерства образования, поэтому все свои жалобы направляют «на самый верх», не используя имеющиеся у них механизмы, и закономерно получают отказ. Администрация образовательных учреждений пользуется подобной правовой неграмотностью и объясняет ухудшение условий труда своих сотрудников изменениями «сверху», хотя во многих случаях сами становятся их причиной. Работники же в такой ситуации думают, что руководство всеми возможными средствами защищает их, поэтому им самим нужно потуже «затянуть пояса» и помогать руководству во всем.

Школа и нарушения в сфере труда

Основная масса нарушений прав педагогов касается, конечно, выплаты заработной платы и условий труда. В настоящий момент отсутствуют какие-либо общероссийские тарифные сетки. Каждое образовательное учреждение получает бюджетные средства в «общий котел» — фонд оплаты труда, после чего распределяет их между педагогами, следуя локальному положению об оплате труда, которое, по идее, должно приниматься всем коллективом образовательного учреждения. На практике, однако, далеко не всегда так. Распределение бюджетных выплат, принятие положения, внесение изменений в него часто становятся камнем преткновения во взаимоотношениях коллектива, профсоюзных организаций и работодателя.

Грамотные работники, решившие проверить правильность выплаты заработных платы, нередко находят множество нарушений как законодательства, так и локальных актов. Попытка влиять на работодателя через его начальство или контрольно-надзорные органы приходит к успеху лишь в исключительных случаях. А суды, даже при очевидной правоте заявителя, всегда находят формальное основание для отказа, если могут.

В отношении условий труда педагогические работники находятся в очень зависимом положении от работодателя. Он может принимать акты, регулирующие распорядок дня, определять необходимость присутствия на педагогических советах и совещаниях даже для тех, кто имеет небольшую учебную нагрузку, а самое главное, может в одностороннем порядке уменьшать ее, ссылаясь на изменение учебных планов, групп или количества учащихся.

Многие педагоги летом остаются без своих кабинетов и оборудования в школах, которые являются пунктами проведения государственных экзаменов. При этом они вынуждены отсиживать часы своей учебной нагрузки в библиотеке, учительской или подсобном помещении, где на всех не хватает места и оборудования. А лето, между тем, является порой сдачи ежегодных отчетов, составления рабочих программ и т.д. В итоге учитель сначала просиживает время без дела в школе, а потом отправляется домой и заполняет бесконечные бумаги в свое личное время. На все эти жалобы органы государственной власти или трудовая инспекция реагируют с большим трудом.

Школа и защита своих прав

Спорить с работодателем можно с помощью индивидуальных или коллективных средств защиты. В подавляющем большинстве случаев срабатывают только коллективные способы. Именно поэтому так важно наличие независимой профсоюзной организации в учреждении.

В рамках индивидуальных средств самыми распространенными являются обращения в Государственную инспекцию труда, прокуратуру или исковое заявление в суд. В частности, по вопросам соблюдения процедур и правил работники в основном обращаются именно туда. Так, активист профсоюза через обращение в трудовую инспекцию смог добиться признания незаконными положения об оплате труда, актов о сокращении учебной нагрузки у него самого и других членов коллектива. Индивидуальные методы хороши быстротой реакции на правонарушение и отсутствием необходимости поддержки других работников. Даже если активист в учреждении один, он может легко ими воспользоваться. С другой стороны, учитывая предвзятость как контрольных органов, так и суда в отношении школ, они далеко не всегда приводят к необходимому результату. В то же время, на работника, который пользуется такими средствами, нередко начинается давить работодатель, что во многих случаях приводит к увольнению.

Коллективные механизмы реализуются либо через инициативную группу преподавателей, которые требуют начать переговоры, исправить локальные акты, пишут заявления в ту же трудовую инспекцию, либо через создание первичной профсоюзной организации. Последний метод хорош не только тем, что профсоюз по сравнению с группой или тем более одним недовольным преподавателем резко увеличивает набор правовых инструментов, которыми могут пользоваться работники, но и позволяет использовать неправовые, общественные методы защиты, которых администрация образовательных учреждений боится особенно сильно. В рамках профсоюзных компаний могут проводиться систематические одиночные пикеты, согласованные массовые акции, информационные механизмы СМИ, которые со значительно большей вероятностью откликнутся на призыв профсоюза, и, наконец, привлечение родителей. Как показывает практика, именно профсоюзная компания, сочетающая в себе как юридические, так и общественные, неправовые механизмы, дает наибольший результат.

Конечно, нельзя отдельно не упомянуть про такое средство борьбы за трудовые права педагогов – как коллективные действия родителей учащихся. Каждый родитель желает дать своему ребенку лучшее образование. Такое возможно только тогда, когда учитель трудится в достойных условиях и занимается своим делом с полной отдачей. Объяснение подобной простой логики родителям в большинстве случаев способно заставить их организовываться и примкнуть к педагогическому коллективу. Путем написания многочисленных жалоб в Рособрнадзор или региональный орган исполнительной власти, ответственный за управление в области образования, можно принудить администрацию учреждения к выполнению своих требований. Необходимость ежегодного улучшения статистики вопреки действительной реальности, а также боязнь разглашения проблем в области образования, заставляет эти органы давить на директора и заместителей с целью урегулирования конфликта, после чего те идут на уступки.

В заключение хочется отметить, что идеальных механизмов защиты трудовых прав педагога не существует. У всех есть свои минусы, плюсы, сложности и особенности использования. Только их комбинация и стремление добиться защиты своих прав вопреки всем сложностям смогут действительно повлиять на качественное изменение условий труда учителей.

Статья написана на основе доклада по итогам XI Ежегодной конференции Ассоциации «Юристы за трудовые права» совместно с Гусовкими чтениями (МГЮА им. О.Е. Кутафина)

Юрий Варламов, юрист профсоюза «Учитель», магистрант факультета права НИУ ВШЭ